Mesurer les progrès : Ressources pour créer un cadre de mesure de rendement sur la santé mentale et les dépendances au Canada

Au cours des dernières décennies, de plus en plus de pays ont pris conscience de l’impact colossal des maladies et des problèmes associés à la santé mentale, comme les dépendances, sur les personnes, les familles et les collectivités. Cela a donné lieu à des changements de politique et de pratiques au Canada et à l’étranger Ce faisant, de meilleures données sont nécessaires pour déterminer si ces mesures exercent une influence positive en vue de mieux éclairer les changements qui seront apportés au système.

Ce rapport révèle des domaines qui présentent un intérêt stratégique pour la mise sur pied d’un cadre pancanadien d’information et de mesure du rendement propre à la santé mentale et aux dépendances (SMD). Ce cadre pourrait s’ajouter à un système de mesure du rendement pour évaluer et présenter des rapports sur les résultats en matière de SMD dans l’ensemble du pays. Cela permettrait de faciliter les changements aux services en fonction de données, de favoriser une meilleure collaboration et de faire une différence dans la vie de toute la population canadienne, d’un océan à l’autre.

La Commission de la santé mentale du Canada (CSMC) a entrepris le projet qui a mené à ce rapport en ayant quatre grands buts en tête :

1. compiler systématiquement des ressources pour appuyer un cadre pancanadien de mesure du rendement du système en SMD;
2. identifier les politiques prioritaires communes dans l’ensemble des provinces et des territoires;
3. s’inspirer des cadres de mesure de rendement existants et des processus de développement connexes;
4. formuler des recommandations favorisant un processus de mobilisation et de consultation pour l’établissement d’un cadre.

Arguments en faveur du cadre
Un cadre pancanadien en SMD permettrait de mesurer plus précisément les différents aspects de notre système complexe qui sont essentiels au changement. Il permettrait d’établir une vision pour le système qui, idéalement, s’harmoniserait aux orientations politiques courantes et aux valeurs que partagent les partenaires en vue d’en accroître l’impact, Il aiderait par ailleurs à assurer un équilibre entre les différents ensembles d’indicateurs, à éviter les effets imprévus, à clarifier les relations entre les indicateurs et à relever les écarts (en déterminant les indicateurs qu’il faut développer). II serait conçu en complément des initiatives provinciales et territoriales de mesure du rendement qui existent déjà ou qui sont prévues et non pas en plus de celles-ci.

Tous les avantages d’un cadre pourraient être réalisés grâce à un système pancanadien de mesure du rendement permettant de compiler les mesures communes à l’échelle du système et d’en rendre compte et à l’aide d’un forum pour échanger les pratiques à améliorer et les solutions dans l’ensemble des provinces et territoires. Tout porte à croire que cette vision pourrait être réalisée, notamment le fait que d’autres fédérations étrangères ont mis sur pied un système national pour mesurer le rendement des initiatives de SMD. Le Partenariat canadien contre le cancer (PCCC) est un excellent exemple de cadre pancanadien de mesure du rendement qui inclut des mécanismes de rapport et d’amélioration par la collaboration.

Ce rapport présente les cinq étapes clés du développement d’un cadre de mesure du rendement.

1. Reconnaître les principaux enjeux
   L’élaboration d’un cadre à l’échelle du système qui repose sur le consensus dans 13 provinces et territoires en collaboration avec des organisations de partenaires nationaux est une tâche complexe en raison des valeurs divergentes. Dès le début, il sera important d’identifier les préoccupations et les enjeux clés en ce qui a trait à la mesure du rendement et de s’y attaquer. Il faudra notamment déterminer l’objectif ultime de la mesure du rendement, qui verra son rendement mesuré, si les comparaisons tiennent compte des conditions locales et s’il existeune capacité adéquate pour produire des mesures de qualité et appuyer des interventions relativement aux conclusions.
   
2. Cultiver une compréhension et un langage communs au sujet des concepts clés
   Avant tout, il faut établir une compréhension commune des termes et concepts clés. Cela est particulièrement important au Canada, en raison de la complexité du contexte. Même si le cadre pancanadien de mesure du rendement n’exige pas que tous les partenaires utilisent les mêmes modèles ou approches de service, une compréhension commune facilitera le consensus sur les principales caractéristiques de ce cadre. L’établissement de valeurs et de principes partagés est également important. L’équipe de recherche a établi un ensemble de concepts initiaux comme point de départ, mais les partenaires doivent être en mesure de suggérer d’autres concepts, cadres et perspectives, surtout ceux qui n’ont pas été bien représentés à ce jour dans les travaux de mesure du rendement.
   
3. Définir la portée générale de la mesure du rendement
   La portée fait référence à l’ampleur des services et des interventions, les niveaux de services ainsi que les populations bénéficiaires des services qui sont couverts par le cadre. Celui-ci doit être raisonnablement harmonisé aux paramètres du modèle du système de services de la SMD, mais il pourrait y avoir de bonnes raisons d’élaborer la portée par étapes60 ou même d’avoir des cadres de mesure du rendement séparés mais liés pour certains éléments du service ou des services spéciaux offerts à des populations. Ce qui compte, c’est que les décisions au sujet de la portée (et de leurs coûts et avantages) soient explicites.
   Les documents de politique provinciaux et territoriaux qu’on a examinés dans le cadre du présent rapport avaient surtout des modèles généraux qui incluaient les déterminants sociaux de la santé ainsi que la gamme complète des interventions. 12 des 13 documents de politique incluaient les problèmes liés aux substances et les dépendances qui, de l’avis des experts en la matière (EM), devraient figurer dans un cadre pancanadien de mesure du rendement. Il faudra par ailleurs accorder une attention particulière aux populations qui comprennent des enfants et des jeunes ainsi que des Autochtones, en plus de tenir compte des valeurs, principes et normes relatives aux données des partenaires autochtones.
   
4. Définir les dimensions et domaines clés du cadre
   La littérature est catégorique : les cadres et les indicateurs de mesure de rendement doivent être liés aux buts stratégiques. Les priorités politiques des provinces et des territoires, surtout celles qu’ils ont en commun, fournissent de l’information clé pour établir le cadre. Les cinq priorités politiques communes des provinces et des territoires qu’on a identifiées lors de la recherche et qui sont décrites dans ce rapport sont l’accès, la promotion et la prévention, les enfants et les jeunes, les soins axés sur la personne ainsi que les peuples autochtones.
   Certains EM estiment que le fait de passer en revue les cadres antérieurs pourrait mener à la création d’un cadre pancanadien rétrograde. Il sera important d’établir un cadre progressif assorti d’indicateurs orientés vers l’avenir. Les EM font d’ailleurs remarquer qu’il sera important et souhaitable pour les partenaires, surtout pour les Autochtones et autres groupes qui aspirent à l’équité, de diriger les aspects des travaux qui ont trait à leur communauté.
   
5. Choisir des indicateurs
   Quatre grandes approches pour sélectionner des indicateurs de mesure du rendement sont ressorties de la littérature : la simple sélection par une équipe de projet, la sélection par un groupe d’experts, le classement systématique des approches (p. ex., méthode Delphi) par des experts ou des partenaires ainsi que des approches comme l’établissement des soins et des concepts. Il existe une grande variabilité dans les processus de sélection des indicateurs au Canada, des processus opérationnels graduels et informels à ceux qui impliquent des groupes d’experts et des équipes de recherche ou encore des partenaires locaux qui sont mobilisés dans le cadre de réunions consultatives, en plus des processus axés sur la recherche qui impliquent de nombreux partenaires ainsi qu’une évaluation Delphi en plusieurs étapes.
   

Selon les EM, les indicateurs existants ne sont pas assez visionnaires et produiront les mêmes résultats que ceux obtenus par le passé. Nous avons besoin d’indicateurs ambitieux qui pourraient faire progresser le système plus rapidement dans la bonne direction ainsi que d’indicateurs qui reposent sur la voix des personnes qui ont un savoir expérientiel et sur de l’information pour les peuples autochtones et d’autres groupes en quête d’équité.

Processus systématiques de mobilisation et de consultation
Le développement d’un cadre pancanadien de mesure du rendement est une tâche chargée de valeurs qui donne lieu à des opinions divergentes. Une approche systématique et intentionnelle est nécessaire pour concevoir un cadre et un ensemble d’indicateurs que les partenaires pourront adopter malgré leurs différentes perspectives. Le processus de dialogue délibératif utilisé pour créer la Stratégie en matière de santé mentale pour le Canada offre un important modèle général. L’équipe de recherche a également recensé cinq initiatives spécifiques qui comportaient des processus systématiques de cadres de mesure du rendement des services de SMD, lesquels peuvent éclairer le développement d’un cadre pancanadien.

Les EM ont insisté sur le fait que l’engagement doit être authentique, ce qui implique un processus participatif de conception conjointe assorti d’une réflexion et de la reconnaissance des contextes et des préjugés sociohistoriques, de même que de la détermination de qui prend les décisions et qui en profite. Cela exige du temps et des ressources.

Transition du cadre vers le système
On a formulé des critiques sur la mesure du rendement, car elle ne semble pas avoir dépassé l’étape de la conceptualisation35. La capacité de produire des indicateurs et de rendre compte régulièrement de ces derniers, et des ressources pour créer des indicateurs stratégiques et ambitieux sont nécessaires pour atteindre l’objectif final, à savoir l’amélioration du système de SMD. Même s’il est difficile de produire une mesure du rendement cohérente dans l’ensemble du pays en raison des nombreux systèmes de données utilisés par les provinces et territoires, tout comme ce l’est entre les pays ailleurs dans le monde, il existe des modèles exemplaires pour un système pancanadien. Ceux-ci comprennent l’initiative de rendement du système de lutte contre le cancer du Partenariat canadien contre le cancer, qui publie en ligne des rapports par province et territoire depuis 2009, assortis de valeurs et d’indicateurs, qui sont mis à la disposition de tous les partenaires. Même si le domaine du cancer a certains avantages distincts par rapport à la SMD, il est raisonnable d’aspirer à un système qui comporte des caractéristiques similaires.

Voir grand, commencer petit et agir maintenant
Les ressources de SMD compilées dans le cadre du présent projet peuvent éclairer et soutenir un plan pour élaborer un cadre pancanadien de mesure du rendement en SMD. Elles reposent sur les priorités politiques des provinces et des territoires, comportent des cadres existants et des leçons tirées à partir de processus de développement systématiques utilisés pour concevoir des cadres au Canada.

Même s’il existe une diversité importante entre les cadres de mesure du rendement existants, on constate aussi une richesse et une profondeur d’approche qui, après une sélection réfléchie, pourraient venir éclairer un processus efficace et des résultats de qualité pour la SMD.

Selon l’équipe de recherche, les travaux en vue d’élaborer un cadre pancanadien de mesure du rendement axé sur la politique devraient débuter dès maintenant avec des partenaires clés. Une fois le cadre en place, on pourra sélectionner les indicateurs stratégiques existants qui vont de pair avec celui-ci et on pourra identifier les écarts majeurs quant aux indicateurs qui doivent être développés dans l’immédiat. Avec la capacité nécessaire pour élaborer des indicateurs et présenter des rapports, la production d’un premier rapport pancanadien collaboratif sur le rendement du système de SMD devient un objectif réalisable. Idéalement, cela comprendrait un mécanisme permettant de relier logiquement les activités menées en collaboration en vue d’améliorer le système.